中国国企的划分与监管

    今年的政府工作报告中再次提出，要进一步深化国有企业改革。从国有企业存在和发展的不同属性来说，中国特色市场经济模式下，中国国有企业应划分为以下两类：
    一类是公益性企业，其特点采取国有独资形态，不以营利为目的，企业家是公务员。
    另一类是营利性企业，由于其与一般现代公司无异，其特点是采取国资控股或参股形态，以追求营利为目的，企业家来自职业经理人。营利性国企按照商业原则运营的公司，主要受民商事法律调整，而绝大多数的国有企业都应当属于营利性国企的范畴。
    在对国企进行分类的基础上，如何进行监管，形成更加完善的国资监管体系，也是今年两会代表委员和专家学者关注的焦点。政府所有者职能与公共管理者职能分开是国企分类监管的理论基础。
    在社会主义市场经济条件下，政府具有国有资产所有者和公共管理者双重身份。公共管理者是在市场经济条件下承担维护市场秩序、保证市场公平职能的政府部门，如财政、工商、税务等。公共管理者相当于赛场里的“裁判员”，它负责维持市场经济运行规则，所有微观载体都要遵守公共管理者制定的规则，没有“国家队”、“私人队”与“外国队”的亲疏之分。
    同时，政府除具有公共管理者职能外，还具有国有资产所有者职能，承担所有者职能的政府部门相当于赛场里的“教练员”，“教练员”的职责是指挥“运动员”，即国有实体企业在赛场上取得好的成绩，实现国有资产保值增值。
    在国有资产管理中，国资系统与财政部门的定位是不同的，国资系统作为一个整体应该履行国有资产所有者职能，财政部则应履行社会公共管理职能。因此，营利性国企应当由国资系统监管，监管范围是国家出资形成的以追求营利为目的的全部国有资本，包括产业类（如各国有资本经营公司）、金融类（如中投公司）和其他符合营利性条件的资本。大型商业银行、证券公司、保险公司、资产管理公司等在内的金融类国有企业，与普通市场主体无异，并且大部分已经在交易所挂牌上市。这些金融类国企应与其他从事石油、石化、电信产业的国有企业一样属于营利性国企，应当是在竞争性领域接受国资委监管的企业，不应将其划归其他机构独立监管。
    公益性国企应由财政部监管，从目前来看，主要有以下几类企业：一是纯粹为提供公共产品而设立的企业，比如国防、城市道路和路灯等基础性设施的供应商；二是生产国家专营专卖产品的企业，这类企业由于其高度垄断的特征，不能由一般的私人提供，比如造币、烟草等领域；三是涉及邮政中普遍服务业务、铁道经营等改革过程中尚不能完全交由私人提供的行业，这些领域由于其业务的特殊性，也应当划入公益性国企的领域，交由公共财政进行管理。