京津冀新局
京津冀合作又开始了新一轮的讨论。
京津冀一体化发展至今已“纠缠”了近30年。然而，漫长的岁月并没有给该地区的合作带来多少实质性的进展，三地“雷声大雨点小”的作为，让京津冀乃至整个环渤海成为中国区域发展中最难啃的骨头。
2月26日，习近平总书记在北京视察时强调，实现京津冀协同发展，是面向未来打造新的首都经济圈、推进区域发展体制机制创新的需要，是一个重大国家战略。将京津冀协同发展上升为国家重大战略层面，看来这回是要动真格的了！
最难啃的骨头
京津冀开始了新一轮的合作讨论。
从1986年环渤海地区经济联合市长联席会，到2004年达成廊坊共识，再到去年京津、京冀分别签署《北京市天津市关于加强经济与社会发展合作协议》和《北京市—河北省2013至2015年合作框架协议》，京津冀三地的一体化发展已经“纠缠”了近30年。然而，漫长的岁月并没有给该地区的合作带来多少实质性的进展，三地“雷声大雨点小”的作为，让京津冀乃至整个环渤海地区都成为中国区域发展中最难啃的骨头。
合作尚未落到实处
“上世纪80年代，区域联合在我国还不是主流趋势，独立发展仍是各省市关注的重点。”天津社会科学院副院长王立国告诉《经济》记者，在这一背景下，环渤海市长联席会提出的理论基础还是“中心城市说”，“那时的城市规模没有现在这么大，环境压力也比较小，这种联合主要是从城市经济学角度，考虑中心城市如何服务周边城市、带动周边城市发展，即如何发挥中心城市的聚集和辐射功能。”
像所有的事物一样，有开端就会有发展。2004年，京津冀迎来了一体化进程中的高潮期。回顾这一年，从“2·12廊坊共识”到“5·21北京建议”，从“6·26廊坊框架”再到“8·30环渤海论坛”，京津冀一体化探讨不断深入，热度持续不减。
这其中，“廊坊共识”是整个历程的关键点。2004年2月12日，在国家发改委的主持下，京津冀11个地级市发改委的负责人在廊坊召开第一次“碰头会”，并就推进京津冀经济一体化的一些原则问题达成“廊坊共识”。“此时，长三角和珠三角已经发展得有声有色，环渤海地区成了令人挠头的问题。”王立国表示，“廊坊共识”实际解决的是思想统一问题，“让三地认识到区域内合作的必要性已经远远大于竞争，国土资源的规划要统一，对港口使用、环境保护等方面的认识上也要统一，然后由国家发改委牵头列出时间表、路线图，逐步推动该区域的一体化发展。”
同年11月，国家发改委启动编制《京津冀都市圈区域规划》，并要求在“十一五”期间完成，然而如今“十二五”也已近尾声，该规划依然遥遥无期。究其原因，一位不愿透露姓名的学者对《经济》记者表示，“首先是牵头部门——发改委的权威性不够高，京津冀三地的行政首脑级别都高于发改委，其无法直接分配各地做什么。”另一方面，虽然当初是三地委托发改委来制定这一规划，但由于该方案强调三地的“平等地位”，缺乏轴心，协调难度大，最终并未得到三地的认可，国务院也没有予以批复。
在之后的10年里，京津冀的合作虽然一直在持续，例如2006年京冀签署《关于加强经济与社会发展合作备忘录》，2008年三地发改部门签订《建立“促进京津冀都市圈发展协调沟通机制”的意见》，2011年河北提出“环首都绿色经济圈”构想等，但大多数都只停留在纸面上和口头上，合作的层次、目标和效果并不令人满意，也没有取得实质性的进展。
行政和财政是两道坎儿
症结在哪？
国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成认为，根本原因在于行政主体意识和财政的“分灶吃饭”。“如果没有行政阻隔，北京强大的购买力和市场需求必然会辐射到周边地区，带动周边城市发展。行政阻隔就像一道墙，让离得越近的城市反而越受不到辐射和带动。例如张家口和承德，如果没有这种阻隔，其区位优势很大，会发展成经济中心，而现在却沦为了边缘的边缘。”
“当时的行政区是按照‘小而全大而全’的原则来划分的，北京、天津都有自己的腹地，基本上都能完成内循环，不需要河北的帮助。”河北省社会科学院副院长杨思远如是说。
王立国也表示，京津冀一体化迟迟不前“不是因为北京和河北之间有什么矛盾，也不是天津和北京之间有什么矛盾，而是在现行的行政体制下，大家分灶吃饭，肯定要算自己的账。这是正常思维”。
“在北京的直辖范围内还有中央部委、军委、国务院单位及其下属事业单位、央企等，主体规格高且多元，利益诉求复杂，协调难度较大。”北京市社会科学院副院长赵弘认为，京津冀协同发展必须要构建强有力的领导体制和协调机制，在国家层面建立京津冀协调发展委员会。“作为具体推进机构，该委员会的办公室应设在国家发改委，同时成立一个司专门来负责此项工作。在这个大构架下，还要建立一个由国家有关部委和三地政府共同参与的专业化对接平台和稳定的推进机制，这个机制要包括跨区域协调联动机制、规划保障体制和省市级层面的统筹调控机制，以此来推进京津冀战略的实施。”
此外，还要探索京津冀协同发展的利益共享机制。“财税体制倒逼下的城市发展路径是这样的：经济发展—人口集聚—城市建设需求增大—能源资源消耗多—生态环境压力。之后为了提供城市运行所需的财力，又不得不进行新一轮的经济扩张，从而陷入发展怪圈。”赵弘认为，可以把京津冀作为深化财税体制改革的实验区，探索“首都财政”，“把首都从繁重的经济发展压力中解脱出来，让其专职做好首都服务”；同时完善跨区域利益分配机制、收入与财税分成机制。“2013年，中关村企业在外埠设立分支机构8301家，201家上市公司实现的收入中，外埠占3/4，如果部分中关村资源能在京津冀地区转化，既可以降低企业的发展成本，也可以带动河北等地的发展。”赵弘举例说。
深耕协同发展
京津冀协同发展上升为国家重大战略层面，这一次似乎与此前的任何一次都不同，看来这回是要动真格的了！
为何“往事”重提
为什么要在此时重提京津冀一体化？
雾霾治理是最急迫的原因。“生态环境是京津冀协同发展中首先要解决的问题。”北京市社会科学院副院长赵弘表示，大区域的雾霾问题已经引起了整个社会的关注，如何在这个区域通过新的发展战略来解决城市病和雾霾问题，是一个考量。
天津社会科学院副院长王立国也认为，“这个事早就该做了，现在提到这个高度，是因为环境问题确确实实已经到了非解决不可的地步。要解决雾霾问题，河北的水泥、钢铁就要压产，其经济增长也会大受影响，中央考虑到直接的资金支持解决不了实质性的问题，因此推动三地协同发展来实现经济转型，阻止环境恶化。”
三地发展不平衡也是原因之一。“从北京与周边的关系来看，这个区域并没有明晰的协同发展概念，北京和天津相当于一个孤岛，其周边地区都很穷。”国务院发展研究中心社会发展研究部第二研究室主任周宏春如是说。统计数据显示，2013年天津人均GDP为97609元，居全国首位；北京为92210元，位居第2；河北排名16位，为38596元，而这一数字仅相当于天津的39%和北京的42%。差距之大可见一斑。
“北京的辐射带动能力不强，造成的客观结果就是河北经济落后，人均GDP与北京差距较大。河北的贫困人口和贫困县比较多，城市规模较小，对区域发展的辐射带动能力也很小，这就使得区域内的产业链难以延伸，产业方面的合作也难以深化。”国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成说。
“为什么北京周边能集聚这么多人口，主要是北京有优质的公共资源。”赵弘进一步解释道，“教育方面，北京、天津高考一本录取率分别为24.33%和24.52%，河北省仅为9.03%；医疗方面也是如此，在北京就医的人中有1/4来自河北。资源落差是非常重要的问题。京津冀发展一定要看到深层次的矛盾，要解决户籍问题、升学问题、社会保障问题，要缩小差距，着力推进公共服务的均衡发展，解决各个方面的问题。”
从国内的战略调整来看，京津冀一体化亦是势在必行。“区域合作是经济发展的重要趋势，我国亟需一个新的经济增长点，这个增长点不是省的概念，而应该是一个模式。比如对外开放是深圳改革的经验，其结果必然是区域经济增长，从而带动整个中国经济的全面发展。”在王立国看来，此次京津冀协同发展是滨海新区这个大思路的进一步细化。“我们原来的想法是以滨海新区带动环渤海、东北亚发展，但就目前情况而言有些困难。京津冀下一步的协同发展，如果还只着眼于自己区域内居民收入的提高，仅限于在21.6万平方公里里做文章，眼界就低了，一定要考虑到环渤海经济区的发展。”
此外，王立国还表示，从国际上考虑，美国重返亚太在经济上真正遏制的是中国，“为什么要讲海上丝绸之路和新丝绸之路，就是为了打破这种遏制和围堵，在整个东部沿海地区，只有京津冀三地捆绑在一起才能与之对抗。”
规划有争议
三地捆绑发展已是必然，接下来打造成什么样、如何打造，又成了必须要思考的难题。
“京津冀都市圈”、“首都经济圈”，随着京津冀一体化的发展，该区域规划的名称也在不断变化。
“京津冀都市圈”是个短暂的概念，其首次出现于2006年由国家发改委牵头制定的《京津冀都市圈区域规划》，同时也随着该规划的难产而夭折于纸面。此后，“十二五”规划提出，推进京津冀区域经济一体化发展，打造首都经济圈，推进河北沿海地区发展。“首都经济圈”走进人们的视野。
与此同时，争议也来了。
这个“圈”的范围到底要多大?
北京给出的方案是“1+6+3”，即北京和河北的张家口、承德、保定、廊坊、唐山、秦皇岛，以及天津北部的宝坻区、武清区、蓟县都包含在内。但这一设想却遭到了河北的异议，其建议把衡水、石家庄、沧州也纳入“圈中”，即“1+9+3”。
“理论上说，‘首都经济圈’可以辐射整个河北，但由于河北区域太大，实际上是很难办到的，因此还需要新的城市来支撑。”肖金成所说的“新的城市”就是石家庄。“长三角是上海、南京、杭州形成三个支撑点，珠三角是广州、深圳、珠海形成三个支撑点，只有京津冀是京津双城，这是一条线，而不是一个面，所以需要第三个城市，也就是石家庄来形成这个面。石家庄可以把冀中南地区辐射带动起来。”
对此，国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部第一研究室主任刘勇表示赞同。他表示，“河北的能力太差，中心又太多，要平等，要确定一个中心，我认为必须是京津石。京津冀合作的前提是京津石合作成功，否则，河北是失败的。”刘勇认为，北京、天津、石家庄都是都市圈，京津冀的合作是城市圈、都市圈之间的合作。“京津石是核心区，北面是张家口，南面是邯郸，只有京津石高层次地合作，才能实现该区域一体化发展。”
而国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部第二研究室主任刘云中则认为，对于石家庄而言，北京和天津都是“巨无霸”的城市，从世界城市眼光来看，根本看不到石家庄的影子。“在这种情况下，就市场规律而言，京津冀协同发展一定要由京津来决定。石家庄是省会城市，其本身的发展并没有问题，都是按照河北省的发展体系来配置资源，但是就京津冀而言，区位选择还是要先考虑京津周边的地区。”
打造世界级城市群
“一波尚未平息，一波又来侵袭”，上一轮争论尚未有结果，新的概念又被提了出来。今年3月新出台的《国家新型城镇化规划(2014－2020年)》指出，京津冀、长江三角洲和珠江三角洲城市群，是我国经济最具活力、开放程度最高、创新能力最强、吸纳外来人口最多的地区，要以建设世界级城市群为目标，继续在制度创新、科技进步、产业升级、绿色发展等方面走在全国前列。
“城市、都市圈和城市群是区域发展的三个阶段。城市规模比较大时，其辐射半径能够覆盖别的城市的腹地，这就到了城市圈和都市圈的阶段；城市和都市圈的规模进一步扩大，功能进一步健全之后，就进入到了第三阶段——城市群，这是区域合作的高级阶段。”肖金成认为，京津冀地区已经到了城市群形成的高级阶段，各城市不能只根据自身情况来考虑规划、建设和产业发展，“也就是总书记在座谈会上讲的，不要只考虑自己的‘一亩三分地’，一定要统筹谋划”。
城市群的发展，在规划，也在建设。“每个城市都想大家为我服务，我自己发展就好，这样是行不通的。如何解决这种矛盾？关键要搞好城市群的规划。”肖金成表示，城市群的规划在于城市间的关系、城市间的合作和城市间的功能互补。城市群里的每个城市都要有明确的主体功能，“不要相互竞争，尤其不要相互恶性竞争”，应合力提高城市群的整体竞争力。他表示，京津冀城市群完全有条件成为世界级城市群，并将成为未来中国最具有影响力的地区之一。
从现实角度考虑，中国社会科学院工业经济研究所工业布局与区域经济研究室主任陈耀表示，“的确，我们今后的目标是在京津冀这个地方建立起国际大都市群，但就目前情况来看，我们离这个目标还很远。现在的京津冀三地以全国2%的土地面积供养全国8%的人口，生产全国11%的GDP总量，看起来是不错，但与日本东京都市圈、欧美的都市圈相比还是低很多。我们要瞄准这个大目标去建设，去提升三地的整体竞争力，这是一个很重要的任务，也是我们在规划、研究和实际工作中要考虑的问题。”
3张处方单
几轮把脉之后，京津冀一体化的病因已经逐渐清晰：行政阻力大、财政“分灶吃饭”、三地发展差距明显、环境污染严重。病因找到了，对症下药是关键。
要合作先分工
在采访中，专家们给京津冀开出的第一张药方就是“分工”。一个区域发展得好坏首先取决于其产业定位的合理性。而这恰恰是京津冀的软肋。
“城市功能确定了，产业也就随之确定了。”国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部第一研究室主任刘勇告诉《经济》记者，“按照现在的定位，北京就有两大功能：首都功能和文化中心。除此之外，其他产业都要搬走。”他说，北京应该向专业型的首都发展，要把与经济相关的活动统统转移出去，天津要成为京津冀乃至北方的经济中心。“解放初期，我国的经济中心就只有‘上青天’，即上海、青岛、天津，北京只是政治中心。现在只是在回归历史。”
对此，国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成也表示，“只有明确各个城市的功能，京津冀才能合作互补。”在他看来，北京的首都功能可以包括政治中心、国际交往中心、文化中心和科技创新中心，其他的非首都功能，如工业、企业总部、银行、科研院所、医疗机构、大学等，都是可以转出去的。“天津主要是经济中心、航运中心、物流中心和先进制造业中心，重点发展现代服务业、现代制造业、航运物流业等，其他的一般制造业和零部件等也可以转移出去。”
转移到哪儿去？国务院发展研究中心发展战略和区域经济部副研究员卓贤给了记者答案。“河北可以发挥其劳动力和资源优势，发展一般制造业，这样都市圈的功能才能被分散，各种要素才能被有效配置。”
对于服用剂量的多少，专家们也是仁者见仁，智者见智。国务院发展研究中心社会发展研究部第二研究室主任周宏春就向《经济》记者表示，产业可以转移但是不能转得太彻底。“北京的钢铁、水泥产业，理论上说是不应该搞，但是还要考虑运输半径，如果远了，成本就会成倍增长，就划不来了。”他强调，不能光搞理论研究，还要有实质性调查。“产业转移不是拍脑袋、拍胸脯、拍屁股的事，要根据市场供求关系、产品需求情况、经济运行成本和社会成本（生产成本、运输成本、环境成本等）来决策。北京的城市建设完成没有？城市功能完不完善？城市的地下设施完不完整？现在还差很多。所以有些产业还是应该存在的，是有其合理性的。”
中国社会科学院工业经济研究所工业布局与区域经济研究室主任陈耀也表示，作为大城市，北京的高中低产业应该并存。“高的部分可以多一些，但是低的部分也有存在的必要。就像劳动市场上既有高级人才，也有保姆、月嫂等一样，这都是必要的。”
行政和市场相结合
尽管京津冀产业转移的比例还有争论，但是“转移”却是普遍共识。然而，这种转移要靠什么手段来实现，是市场驱动还是行政命令？第二张药方给出了答案。
国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部第三研究室主任王辉告诉记者，现在京津冀协同发展的核心问题是政府如何更好地发挥作用，让市场起到决定性作用。“京津冀的现状是几十年‘强政府’累积出来的结果，它是个畸形儿，矫枉必须过正。我们自发形成的市场一旦经过政府的改造、搬迁，就活不起来，隆福寺和簋街的半条街就是很好的例子。”但他同时也强调，不靠政府的强制手段，市场也是无法发挥作用的，“政府要有为，要为产业的合理配置和流动创造条件。但是这个‘有为’也要恰当，不能直接干预到微观方面，更不能决定某个企业的去留。”
国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部第二研究室主任刘云中也表示，“不管是个人还是企业，在北京生产、生活一定要坚持‘使用者付费’的原则。不能既要好处又不想付费，这些做起来之后，每个人都会根据自己的情况来决定去留。比如提高租金后，商户们的成本增加了，如果承受不了这种压力，其就会离开北京，迁到保定、石家庄等周边地区。如果依然留了下来，那也是市场规律使然，不能强求。”
“从国外都市圈的经验来看，市场和政府的力量也不是那么绝对，既不是完全市场的过程，也不是由政府全权主导，两者是相融的。”卓贤表示，在产业发展中，既要考虑市场失灵，也要克服政府失灵。“基础设施建设的回报周期很长，完全靠社会资本投资是无法完成的，必须要有财政支出，二者结合才能解决贷记问题。政府失灵则体现在公共服务要素的流动和分布上，行政职能决定了其能够提供的服务的数量和质量，容易造成产业同构。因此要从两个方面来制定政策。”
从生态环境角度出发，天津社会科学院副院长王立国也认为行政手段要和市场规律相结合。“政府不能完全围绕市场的自发行为走，市场的自发行为有时是正面的，有时也会产生负面的结果。在疏解功能尤其是考虑产业转移问题时，行政命令要在市场自发调节的基础上做一些限制，要在北京和天津这两个特大城市之间强行建立生态隔离带，不能让他们对接，更不能让北京把饼摊到河北的边界去。名义上说是把产业转移到河北了，但是从地图上一看只是将产业从围墙里面搬到围墙外面罢了，生态环境根本改变不了。”
交通同城化
京津冀收到的第三张药方是交通建设。
“2005年我就讲过，京津冀应该建设轨道交通体系，用轨道交通把城市连接起来。而京津冀到现在既没有规划，也没有建设，甚至都没有被提到议事日程上来，这让我感觉非常遗憾。”肖金成表示，只有建立城市间的轨道交通体系，京津冀各城市才能真正实现协同发展。
“为什么天津港发挥不了作用，就是因为以天津枢纽港为核心的海陆空一体化高效快捷的聚疏运体系没有建立起来。应该让京津冀的所有货运都通往天津，然后再修几条专线到北京，如此一来，北京的问题解决了，天津的问题也解决了。”刘勇如此建议。
“天津是一个没有得到完全发挥的城市，它之所以‘吃不饱’，主要原因是北京把一些高端资源截留了。”国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部第三研究室主任王辉同样认为天津需要在交通上与北京协同发展，“两个城市的交通除了不够快捷之外，还要解决好‘最后一公里’的问题。两地高铁需要33分钟，但是从两市火车站到各自市里都要花费近1个小时，很浪费时间。”
在北京市社会科学院副院长赵弘看来，要进行京津冀交通一体化建设，首先要认清北京轨道建设的短板。“第一个不足是市域范围内的密度不够。东京的地铁有3层或4层，包括新干线、轻轨、地铁在内的轨道交通超过2000公里，承载公共交通的80%。而北京的地铁运营里程仅为465公里，即便完成2015年规划的660公里，也仅相当于东京的28%；2012年六环以内轨道交通出行占公共交通出行的38.1%（占全部交通出行的16.8%）。差距很明显。”第二个缺陷是市郊铁路（城际铁路）建设严重滞后。据了解，伦敦的市郊铁路有3650公里，纽约有3000公里，东京有2031公里，而北京只有107公里，“我们的地铁全世界最长，但是加起来总数却非常欠缺”。
对此，赵弘认为，京津冀的新一轮调整一定要把交通基础设施建好，形成半小时交通圈、一小时交通圈。“从国际大都市圈的交通建设情况来看，15公里以内以地铁为主，一般1公里一站，站站停；15—30公里近郊区以快线铁路为主，不能站站停；30—70公里往往是市交铁路或城际铁路，一站到底，中间不停。”他建议，三地在加密中心城区地铁、提高自身承载力的同时，还要加快市郊地铁建设，在远郊区县形成新的区域，引导产业和人口的疏解。
“新机场的建设也会形成三地协同发展的主要抓手。”中国社会科学院工业经济研究所工业布局与区域经济研究室主任陈耀表示，“新机场涉及三方利益，从地区上河北占了一部分，我们希望通过空港建设形成临空经济区，并将该经济区作为重点区域进行打造，进而带动河北发展。这个临空经济区的面积至少要1000平方公里，河北和北京有一个比例，河北涉及的面积会更大一些。今后，新机场还要沟通滨海市场，与石家庄机场进行联动，以此来改变产业和人口的分布。”
药方开了，何时见效，这需要时间来检验。