如何实现高质量区域协调发展新格局
文/中央党校（国家行政学院）经济学教研部 蔡之兵
党的十八大以来，如何实现高质量的经济发展就一直是以习近平同志为核心的党中央所高度关注的重点问题。供给侧结构性改革的根本目的也在于培育高质量的经济发展模式。在此过程中，区域协调发展程度与水平会对整体经济体系的高质量发展产生重要影响。在党的十九大召开之前，“一带一路”、京津冀协同发展、疏解北京非首都功能、雄安新区、长江经济带、粤港澳大湾区等区域发展战略都已经有序展开。在党的十九大报告中，习近平总书记明确提出要实施区域协调发展战略，这为未来我国区域和地方经济的发展指明了方向，也是未来我国形成高质量区域协调发展格局的根本指导原则。
区域协调发展战略势在必行
实施区域协调发展战略与实现高质量发展目标具有内在的紧密联系，区域协调发展战略至少能够通过如下三个渠道影响高质量发展目标。
第一，区域协调发展战略是建设现代化经济体系的应有之义。高质量的发展模式要求建设现代化经济体系。现代化经济体系作为一个系统概念，经济体系内部的平衡与协调性是其要求之一，这种平衡与协调性不仅体现于不同产业间、政府与市场间，同样体现在不同区域间，过大的区域差距是高质量发展所不能允许的。因此，实施区域协调发展战略是建设现代化经济体系从而实现高质量发展的重要前提。
第二，区域协调发展战略是解决社会主要矛盾的重要动力。习近平总书记在党的十九大报告中指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好需要与不平衡不充分发展之间的矛盾，实现高质量发展则必须解决这一主要矛盾。一方面，区域协调发展战略将直面区域间经济发展不平衡问题，实现区域经济的均衡发展；另一方面，在区域协调发展战略的作用下，区域间的密切和广泛合作也能够为不同区域的经济发展提供新的发展动力从而最终实现区域经济的充分发展。
第三，区域协调发展战略是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。高质量的发展需要高质量的指导思想，习近平新时代中国特色社会主义思想之所以具备特色和高质量，其中一个关键原因在于这一思想是完全基于中国发展实践的。如在区域经济发展领域中，我国区域经济发展实践并没有完全遵循西方经济理论重视区域发展效率而忽视区域间均衡的发展导向，而是始终遵循效率与均衡并重的发展指导思想，在追求区域经济发展速度和效率的同时，中国同样高度重视区域间的均衡与协调发展，中央财政每年用于区域经济均衡发展的财政转移支付高达数万亿元，如2017年中央对地方转移支付预算数为56512亿元。因此，区域协调发展作为新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分能够对高质量发展目标的实现产生重要的积极作用。
新格局的落脚点在何处？
在追求高质量发展的过程中，基于我国区域发展实践以及习近平总书记关于区域和城市经济发展的一系列重要论述。笔者认为，形成高质量的区域协调发展新格局可以从“基点线面体”等五个方面着手。
一是，基——坚持以五大新发展理念为区域发展的基础原则。
五大新发展理念与高质量发展是分与合、个体与整体、单维度与总维度的关系。实现高质量发展必然要求遵循创新、协调、绿色、开放、共享等五大新发展理念。除了协调发展这一理念先天性地被包含于区域协调发展战略之外，创新发展与开放发展作为区域协调发展战略的重要动力、绿色发展与共享发展作为区域协调发展的重要约束同样将在区域协调发展战略中发挥重要作用。因此，构建高质量的区域协调发展格局需要坚持以五大新发展理念为基础。
二是，点——努力提高单个城市和区域的发展效率和水平。
提高单个城市和区域的发展效率和水平是实现高质量区域经济格局的基础。从实际发展情况分析，2017年我国已经有14个城市的GDP超过1万亿元，经济发展水平并不低。但是一方面，这些城市与国外的一些世界性城市如纽约、伦敦、东京相比，其发展效率和水平仍然有所不及；另一方面我国绝大部分中小城市的发展模式较为单一和低效，仍然需要探索新的发展模式和提高经济发展水平，雄安新区将在这方面作出有益探索与贡献。
三是，线——充分利用交通线路促进相关区域间的分工与发展水平。
便利的交通网络能够降低区域合作成本以及增加区域发展的机遇，充分利用交通线路能够加快区域协调发展新格局的形成。十八大以来，党中央提出的“一带一路”、长江经济带都是这种思路的体现。这种思路目前已经取得了显著的成效，很多省份也开始采取这种思路，如2017年10月广东省在《广东省沿海经济带综合发展规划(2017-2030年)》中明确提出要在其省内规划建设一条1600公里的沿海大道，加快沿海地区15个县市的区域经济合作与发展速度。在这种思路的指引下，随着包含2.5万公里的高铁、13万公里的高速公路和6.6万公里等级航道的全国交通网络体系不断扩大，我国的区域经济协调发展新格局形成的速度将会进一步加快。
四是，面——加快城市群、都市圈等不同类型的区域合作速度。
在一个拥有34个省级行政区、300多个城市和1400多个县的多级别、多数量的行政区国家，区域间的深度合作对区域协调发展高质量格局的顺利形成具有重要甚至是决定性的作用。2014年，习近平总书记提出的京津冀协同发展战略也正是基于这一考虑。在现实经济活动中，我们既要鼓励发达地区与发达地区间的高水平合作：比如2017年底，江浙沪皖等三省一市成立了区域合作办公室，将在规划对接、战略协同、专题合作、市场统一、决策机制等五方面加快合作速度；也要鼓励发达地区与欠发达地区的合作：比如京津冀之间的合作、武汉与周边城市的“1+8”都市圈合作都已经初见成效。
五是，体——理顺央地关系、赋予地方更多的发展自主权。
在我国区域经济发展过程中，央地关系是对区域经济格局影响最大的体制因素。在很长一段时间内，由于央地财权事权不匹配，地方政府受限于财力不足。一方面只能追求短、平、快的发展模式，导致经济发展质量严重被忽视；另一方面，地方政府在选择产业时也往往只依据中央政府的意图，这直接使得地方经济出现周期性的结构冲突和产能过剩，最终导致区域经济整体格局的恶性与低效竞争。因此，理顺央地关系体制，赋予地方政府更多的自主发展权有助于充分挖掘地方经济潜力，实现经济的高质量发展。
政策支撑在哪里？
除了基于“基点线面体”这一框架，围绕区域协调发展的原则、个体、区位、合作以及体制等五大因素来推动工作外，为了保障高质量区域协调发展格局的顺利形成，还必须在谁管、管谁、咋管、管效等四方面予以相关政策支撑。
一是，“谁管”——明确区域协调发展战略的主体部门。
区域协调发展战略，一方面需要协调诸多不同级别和数量庞大的区域关系；另一方面也需要对不同区域和城市的发展定位进行统筹考虑。与此同时，区域协调发展战略还涉及包括规划、产业、交通、生态、国土、市场等多个不同领域，在战略实施过程中会遇到各种不同类型的问题。为了确保区域协调发展战略能够根据党中央的意图来实施，明确一个主体部门来负责整个区域协调发展战略是比较合适和有效的。
二是，“管谁”——明确区域协调发展战略的管理对象。
形成高质量的区域协调发展格局必然要求区域发展政策具有精准性，这也就要求区域政策所针对的对象是具体和清晰的。在这一点上，可以借鉴欧盟的NUTS标准区域和美国的经济地区标准区域划分思路，根据经济、文化、地理等因素对我国经济区域进行县一级甚至更低层次的标准区域划分，提高区域发展政策的针对性和精准性从而保证我国区域协调发展战略的效果。
三是，“咋管”——出台具有法律约束力的区域发展法律。
在现实经济活动中，协调区域间的关系仅仅依靠地方政府间的谈判或者上级政府的行政命令往往是比较低效的，应该尽快制定《区域关系法》或《区域管理法》，明确规定执法主体、禁止与鼓励的行为或事项、对违反规定地区的具体惩罚措施以及对地方行为的评估机制等，保障地方政府的经济发展行为符合法律规定从而顺利实现中央的战略意图。
四是，“管效”——建立具有反馈性与约束性的绩效评估机制。
科学的绩效评估机制是保证战略实现其效果的重要环节，区域协调发展战略也不例外。建立科学的、全面的、具有约束力的绩效评估机制能够提高区域协调发展战略的科学性以及相关资源的使用效率从而保证区域协调发展战略顺利实现其预期目标。
党的十八大以来，如何实现高质量的经济发展就一直是以习近平同志为核心的党中央所高度关注的重点问题。供给侧结构性改革的根本目的也在于培育高质量的经济发展模式。在此过程中，区域协调发展程度与水平会对整体经济体系的高质量发展产生重要影响。在党的十九大召开之前，“一带一路”、京津冀协同发展、疏解北京非首都功能、雄安新区、长江经济带、粤港澳大湾区等区域发展战略都已经有序展开。在党的十九大报告中，习近平总书记明确提出要实施区域协调发展战略，这为未来我国区域和地方经济的发展指明了方向，也是未来我国形成高质量区域协调发展格局的根本指导原则。
区域协调发展战略势在必行
实施区域协调发展战略与实现高质量发展目标具有内在的紧密联系，区域协调发展战略至少能够通过如下三个渠道影响高质量发展目标。
第一，区域协调发展战略是建设现代化经济体系的应有之义。高质量的发展模式要求建设现代化经济体系。现代化经济体系作为一个系统概念，经济体系内部的平衡与协调性是其要求之一，这种平衡与协调性不仅体现于不同产业间、政府与市场间，同样体现在不同区域间，过大的区域差距是高质量发展所不能允许的。因此，实施区域协调发展战略是建设现代化经济体系从而实现高质量发展的重要前提。
第二，区域协调发展战略是解决社会主要矛盾的重要动力。习近平总书记在党的十九大报告中指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好需要与不平衡不充分发展之间的矛盾，实现高质量发展则必须解决这一主要矛盾。一方面，区域协调发展战略将直面区域间经济发展不平衡问题，实现区域经济的均衡发展；另一方面，在区域协调发展战略的作用下，区域间的密切和广泛合作也能够为不同区域的经济发展提供新的发展动力从而最终实现区域经济的充分发展。
第三，区域协调发展战略是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。高质量的发展需要高质量的指导思想，习近平新时代中国特色社会主义思想之所以具备特色和高质量，其中一个关键原因在于这一思想是完全基于中国发展实践的。如在区域经济发展领域中，我国区域经济发展实践并没有完全遵循西方经济理论重视区域发展效率而忽视区域间均衡的发展导向，而是始终遵循效率与均衡并重的发展指导思想，在追求区域经济发展速度和效率的同时，中国同样高度重视区域间的均衡与协调发展，中央财政每年用于区域经济均衡发展的财政转移支付高达数万亿元，如2017年中央对地方转移支付预算数为56512亿元。因此，区域协调发展作为新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分能够对高质量发展目标的实现产生重要的积极作用。
新格局的落脚点在何处？
在追求高质量发展的过程中，基于我国区域发展实践以及习近平总书记关于区域和城市经济发展的一系列重要论述。笔者认为，形成高质量的区域协调发展新格局可以从“基点线面体”等五个方面着手。
一是，基——坚持以五大新发展理念为区域发展的基础原则。
五大新发展理念与高质量发展是分与合、个体与整体、单维度与总维度的关系。实现高质量发展必然要求遵循创新、协调、绿色、开放、共享等五大新发展理念。除了协调发展这一理念先天性地被包含于区域协调发展战略之外，创新发展与开放发展作为区域协调发展战略的重要动力、绿色发展与共享发展作为区域协调发展的重要约束同样将在区域协调发展战略中发挥重要作用。因此，构建高质量的区域协调发展格局需要坚持以五大新发展理念为基础。
二是，点——努力提高单个城市和区域的发展效率和水平。
提高单个城市和区域的发展效率和水平是实现高质量区域经济格局的基础。从实际发展情况分析，2017年我国已经有14个城市的GDP超过1万亿元，经济发展水平并不低。但是一方面，这些城市与国外的一些世界性城市如纽约、伦敦、东京相比，其发展效率和水平仍然有所不及；另一方面我国绝大部分中小城市的发展模式较为单一和低效，仍然需要探索新的发展模式和提高经济发展水平，雄安新区将在这方面作出有益探索与贡献。
三是，线——充分利用交通线路促进相关区域间的分工与发展水平。
便利的交通网络能够降低区域合作成本以及增加区域发展的机遇，充分利用交通线路能够加快区域协调发展新格局的形成。十八大以来，党中央提出的“一带一路”、长江经济带都是这种思路的体现。这种思路目前已经取得了显著的成效，很多省份也开始采取这种思路，如2017年10月广东省在《广东省沿海经济带综合发展规划(2017-2030年)》中明确提出要在其省内规划建设一条1600公里的沿海大道，加快沿海地区15个县市的区域经济合作与发展速度。在这种思路的指引下，随着包含2.5万公里的高铁、13万公里的高速公路和6.6万公里等级航道的全国交通网络体系不断扩大，我国的区域经济协调发展新格局形成的速度将会进一步加快。
四是，面——加快城市群、都市圈等不同类型的区域合作速度。
在一个拥有34个省级行政区、300多个城市和1400多个县的多级别、多数量的行政区国家，区域间的深度合作对区域协调发展高质量格局的顺利形成具有重要甚至是决定性的作用。2014年，习近平总书记提出的京津冀协同发展战略也正是基于这一考虑。在现实经济活动中，我们既要鼓励发达地区与发达地区间的高水平合作：比如2017年底，江浙沪皖等三省一市成立了区域合作办公室，将在规划对接、战略协同、专题合作、市场统一、决策机制等五方面加快合作速度；也要鼓励发达地区与欠发达地区的合作：比如京津冀之间的合作、武汉与周边城市的“1+8”都市圈合作都已经初见成效。
五是，体——理顺央地关系、赋予地方更多的发展自主权。
在我国区域经济发展过程中，央地关系是对区域经济格局影响最大的体制因素。在很长一段时间内，由于央地财权事权不匹配，地方政府受限于财力不足。一方面只能追求短、平、快的发展模式，导致经济发展质量严重被忽视；另一方面，地方政府在选择产业时也往往只依据中央政府的意图，这直接使得地方经济出现周期性的结构冲突和产能过剩，最终导致区域经济整体格局的恶性与低效竞争。因此，理顺央地关系体制，赋予地方政府更多的自主发展权有助于充分挖掘地方经济潜力，实现经济的高质量发展。
政策支撑在哪里？
除了基于“基点线面体”这一框架，围绕区域协调发展的原则、个体、区位、合作以及体制等五大因素来推动工作外，为了保障高质量区域协调发展格局的顺利形成，还必须在谁管、管谁、咋管、管效等四方面予以相关政策支撑。
一是，“谁管”——明确区域协调发展战略的主体部门。
区域协调发展战略，一方面需要协调诸多不同级别和数量庞大的区域关系；另一方面也需要对不同区域和城市的发展定位进行统筹考虑。与此同时，区域协调发展战略还涉及包括规划、产业、交通、生态、国土、市场等多个不同领域，在战略实施过程中会遇到各种不同类型的问题。为了确保区域协调发展战略能够根据党中央的意图来实施，明确一个主体部门来负责整个区域协调发展战略是比较合适和有效的。
二是，“管谁”——明确区域协调发展战略的管理对象。
形成高质量的区域协调发展格局必然要求区域发展政策具有精准性，这也就要求区域政策所针对的对象是具体和清晰的。在这一点上，可以借鉴欧盟的NUTS标准区域和美国的经济地区标准区域划分思路，根据经济、文化、地理等因素对我国经济区域进行县一级甚至更低层次的标准区域划分，提高区域发展政策的针对性和精准性从而保证我国区域协调发展战略的效果。
三是，“咋管”——出台具有法律约束力的区域发展法律。
在现实经济活动中，协调区域间的关系仅仅依靠地方政府间的谈判或者上级政府的行政命令往往是比较低效的，应该尽快制定《区域关系法》或《区域管理法》，明确规定执法主体、禁止与鼓励的行为或事项、对违反规定地区的具体惩罚措施以及对地方行为的评估机制等，保障地方政府的经济发展行为符合法律规定从而顺利实现中央的战略意图。
四是，“管效”——建立具有反馈性与约束性的绩效评估机制。
科学的绩效评估机制是保证战略实现其效果的重要环节，区域协调发展战略也不例外。建立科学的、全面的、具有约束力的绩效评估机制能够提高区域协调发展战略的科学性以及相关资源的使用效率从而保证区域协调发展战略顺利实现其预期目标。