监管如何保证金融安全

    近年来，金融全球化、自由化和金融创新发展迅猛，我国金融机构混业经营趋势日益明显，金融业开放加快，金融监管环境发生重大变化。
    在此趋势之下，以适度金融监管保障金融安全成为重要议题。“当我们考虑金融安全的时候，必然要考虑金融监管，金融监管为金融安全提供了保障，防范了金融机构和金融市场的风险，确保金融安全。”中国社科院金融研究所法与金融研究室主任胡滨表示。
    金融监管作为政府宏观经济调控及规制金融活动的一项重要手段，其最基本的含义旨在维护金融机构安全及稳健经营，从而在整体上确保金融体系安全和金融秩序的稳定。
    然而，目前我国金融监管体系存在一定的弊端。胡滨认为，分业金融监管模式、不完善的金融监管法律体系、系统性风险防范的缺乏都是不利于我国金融安全的因素。因此，金融监管体制能否合理调整事关我国金融安全。

统一监管

    从1993年以后，中国证监会、中国保监会和中国银监会陆续成立，由此中国正式确立了分业监管、“一行三会”分工的金融监管体制。
    然而，在此监管体制之下，随着金融市场的发展，金融分业经营、混业经营令金融市场监管面临严峻挑战，分业监管弊端显现。
    全国人大常委会原副委员长成思危表示：目前金融市场监管采取的“一行三会”监管方式存在一定的问题，金融业混业经营和综合监管是系统化的目标，“一行三会”等监管部门之间需要协调、配合，才能起到系统监管的效果。
    对于分业监管的弊端，胡滨在接受记者采访时表示，随着金融混业经营的发展，出现了对金融产品的监管缺位，金融市场中很多金融产品是跨领域、跨行业的，而目前我国对于同一种性质的金融产品的监管手段却不一样，由此导致了监管的空白，这是影响我国金融安全的重要因素之一。
    具体而言，“目前基于信托机制的金融产品包括信托计划、证券公司及银行的理财产品等。但是，这些金融产品受不同金融监管机构的监管，监管机构的监管意图不一样，甚至会导致监管套利和监管逃逸的发生。”胡滨分析。
    对于改善分业监管模式的建议，北京大学金融与证券研究中心主任曹凤岐认为：“相当多的国家已经或将要选择综合监管或统一监管模式。它们或是建立起了一个监管整个金融领域的统一的监管机构，或者是将三大金融行业中的两个以上的金融行业的监管权力集中到一个监管机构。”
    就监管体制而言，我国金融监管体制类似于美国，设立多个金融监管部门，对银行业、保险业、证券业分别监管。而目前类似英国、德国等主要市场经济国家则设立了专门的金融监管机构，独立行使金融监管职能，对金融业实行统一监管。
    曹凤岐表示，统一监管是对金融机构混业经营的适应，有助于减少过度监管或监管缺位，消除监管套利机会。
    “下一步，我们要强调功能监管。”胡滨告诉记者，功能监管即根据监管主体来监管，根据金融产品的功能来监管，也就是基于同一种机制设计的金融产品就要受同样的监管规则，而不是根据监管机构来监管。”
    但是，对于我国何时能实行金融混业监管，胡滨认为，时间尚不确定，还有待于下一步的发展。

完善监管法律

    对金融机构经营管理行为的金融监管必须获得法律法规的明确界定，以保证金融监管本身能够严格按照法律法规的程序执行，以杜绝随意性、维护客观性和公正性。
    然而，据业内人士分析，目前我国金融监管法律体系很不健全，无法保证金融监管合理、有效、规范地实施。
    “我们基本的金融法律体系已经建立，但是，一些法律还需要完善。”胡滨解释，比如，民间融资的法律体系没建立起来、存款保险制度也没有建立起来，这些都影响金融安全，都亟待改善。
    就目前而言，民间融资是一个尚未被纳入我国政府监管的金融行为，随着民间融资的日益升温和相关问题的增多，对民间融资的监管已经迫在眉睫。
    但业内人士认为，对于民间融资的疏导与规范，已不能仅仅停留在技术性修补上，而是应尽快建立相关的法律体系，保护民间资本所有者正当权利。
    “国家有关部门应该制定出台规范民间融资的法律法规，明确其借贷利率、额度，按规定到管理机关登记、向税务部门纳税，通过法律、行政、经济手段规范民间融资市场，将民间融资活动纳入国家正规金融监管的范围。在放开民间融资的同时，应加强监管，坚决打击非法圈钱活动。”国家信息中心经济预测部高级经济师朱敏表示。
    在此背景之下，2011年曾发生民间借贷危机的温州和鄂尔多斯正在探索建立“引导民间融资公开登记、合规经营，将民间借贷纳入法制化轨道”的地方性民间融资管理制度。
    “中国民间融资确实到了应该立法的时候了。”北京大学中国金融研究中心秘书长王曙光认为，《借贷人条例》出台势在必行，如果中央出台这样的法律时机不成熟的话，建议先让地方出台地方法规。
    此外，胡滨强调，存款保险制度的建立，也是维护金融安全网重要的一部分。存款保险制度是保护存款人权益、防范银行挤兑、降低银行经营风险、维护金融稳定的一项基础性制度安排。
    在经济全球化背景之下，世界各国的金融市场进一步开放，银行所从事的业务种类也不断增多，风险的来源和程度也发生了显著的变化。
    “由于存款保险机构负有对有问题银行承担保证支付的责任，它必然会对投保银行的日常经营活动进行一定的监督管理，从中发现隐患所在，及时提出建议和警告，以确保各银行都会稳健经营，这实际上增加了一道金融安全网。”胡滨分析。
    但是，目前我国并没有建立相应的存款保险制度。而根据国际存款保险人协会（IADA）统计，截至2011年3月，世界上建立起显性存款保险制度的国家已经达到111个。印度、哥伦比亚等发展中国家也进行了这方面的有益尝试。
    2012年7月16日，人民银行在其发布的《2012年金融稳定报告》中称，我国推出存款保险制度的时机已经基本成熟。但存款保险制度推出的时间表依旧未明晰。

构建宏观审慎框架

    回想由美国次贷危机引发的全球金融危机，至今令业界人士心有余悸。提及金融危机爆发的原因，理论界达成的共识是：金融危机的根源来自金融监管的不力。
    对此，胡滨向记者分析：虽然此次金融危机对我国的金融体系并没有产生重大冲击，但我国金融市场不健全、不成熟、不完善的特点，以及新兴经济体所固有的发展阶段特性，顺周期系统性风险的隐患是存在的，所以构建宏观审慎政策框架，对于我国和发达国家一样是亟待解决的。
    根据IMF对宏观审慎概念做出的界定，宏观审慎主要是为了减少系统性金融风险或者这个系统范围的风险。
    另据央行、银监会、证监会、保监会、外汇局最新发布的《金融业发展和改革“十二五”规划》，对有效防范系统性金融风险、构建和完善逆周期的宏观审慎政策框架的提法都达到了新高度。
    “宏观审慎管理之所以被提到新的高度，是因为仅仅依靠传统的微观审慎监管不能够完成维护金融体系稳定的作用。”胡滨解释，监管机构从各自的角度进行监管，缺少一个从金融整体的角度进行的监管。因此，我们要进一步建立宏观审慎的管理方向，防范金融风险，维护金融安全。
    就银行体系风险来说，曹凤岐表示，银行体系风险并不是一个银行的事，可能是宏观体系的一些问题。像美国的金融危机是系统性风险，这不是个别银行内控可以解决的，所以监管的重点应该转向宏观审慎监管。
    目前，包括美国、欧盟、英国等国相继提出了以宏观审慎监管为核心内容的金融监管改革的方案。
    作为G20成员，近年来我国也一直在宏观审慎政策的制定和实施方面探索，宏观审慎政策的多种手段已在实践中取得了较好效果，但也有待完善。
    “目前为止我国还没有一套完整的能够度量中国的系统性风险的指标体系，这就导致我国目前在宏观审慎政策方面，缺乏一个清晰的实施重点和路径。”胡滨解释。
    对此，胡滨建议，应逐步建立宏观审慎政策管理制度，并纳入宏观调控的框架里。将监管上升到宏观层面，形成宏观平衡、宏观视角、稳定视角和微观审慎的原则相结合。
    另据《金融业发展和改革“十二五”规划》的指引，下一步，构建金融宏观审慎管理制度，建立健全系统性金融风险，防范预警体系，评估体系和稳定机制已势在必行。